强化电力安全生产违法处罚力度和责任追究力度

                                                                                                                                                        ——《电力建设工程施工安全监督管理办法》解读一

国家发展改革委日前公布《电力建设工程施工安全监督管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》自2015年10月1日起正式施行。此《办法》结合电力建设工程特点，进一步明确了国家能源局对电力建设工程进行监管的具体职责和各建设主体的安全责任。这对保障电力工程施工质量和安全生产具有重要意义。

电力建设施工安全存七方面问题

日前，国家能源局党组成员、副局长王晓林就该《办法》出台的背景、意义，修订重点及新增内容等问题予以权威解读。

王晓林介绍，《办法》是一部电力建设工程施工安全方面的重要行政法规，其立法目的即为加强电力建设工程施工安全监督管理，保障人民群众生命和财产安全。

当前，我国电力安全生产态势总体平稳，但电力建设施工安全形势非常严峻。初步统计，2014年发生电力建设人身伤亡责任事故17起、死亡30人，同比分别上升113%和173%，2015年上半年，全国发生一般电力人身伤亡责任事故17起，死亡24人，其中电力建设人身伤亡事故4起，死亡9人。

总体而言，电力建设施工安全存在以下七方面问题：

一是对安全生产认识不到位，安全意识淡薄；

二是安全管理制度不健全，安全生产费用使用不规范；

三是资质审查不严，存在无资质和超资质范围施工、违规分包、以包代管问题；

四是施工现场安全管理混乱，事故隐患多，尤其是现场脚手架管理不规范，安全风险大，建设单位和监理单位对现场特种设备进场及使用和特种设备操作人员疏于监管，把关不严,施工用电管理不规范，安全隐患多；

五是现场监理形同虚设，监理过程走过场；

六是应急预案不完整，应急管理不到位；七是未按要求组织安全教育培训，职工安全意识淡薄等。

为适应机构改革和能源监管工作需要及经济快速发展带来的电力建设规模大、环保要求高等特点，针对电力建设工程呈现出的点多面广跨度大、安全管理难度大、自然灾害多等问题，结合多年实践经验和各参建单位的意见和建议，起草了本《办法》，以国家发展和改革委令的形式下发。

提高监管透明度和公信力

《办法》对今后电力施工安全监管工作具有重要的现实意义。

一是强化依法监管，推进电力建设工程施工安全监督管理工作规范化、法制化，规定了电力建设工程施工安全必须坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，提高监管透明度和公信力；

二是划清责任边界，电力建设工程涉及的建设主体众多，各建设主体的活动与电力建设工程的安全生产责任密切相关。《办法》对电力建设工程各参建单位的具体职责，规定了电力建设工程各建设主体必须遵守安全生产法律法规和标准规范；

三是严肃责任追究和事故查处，《办法》对电力建设工程各参建单位在建设过程中的安全职责和相应的法律责任进行了详细的规定。《办法》出台后，使施工安全责任追究和事故查处有了更加明确的法律依据。

王晓林说，《办法》共分8章，53条。主要呈现出“三个明确，两个突破，一个促进”特点。

“三个明确”一是明确了国家能源局作为主管部门在电力行业施工安全方面具有监管责任、监管内容和监管措施。二是进一步明确了工程建设各参建单位在安全管理方面的主体责任。三是明确了各参建单位忽视施工安全管理可能承担的后果和违法违规的处罚条款。

“两个突破”是在监管措施及处罚力度方面均有突破。

“一个促进”是积极促进工程建设各参建单位加强工程现场施工安全水平。

《办法》强调，要建立健全安全生产保证体系和监督体系，推广应用先进技术，推进实施安全生产标准化建设和安全生产科学管理，这些要求都是为了促进工程建设各相关单位加强企业内部安全生产管理，完善企业安全生产文化，提升施工安全管理水平。《办法》是为了促进工程建设各主体单位在内部管理上提升安全生产管理水平，从而达到“保障人民群众生命和财产安全”的根本目的。

明确现场监管人员“停工权”

在监管措施方面，进一步明晰了监管措施、“停工权”使用、启用“约谈机制”、建设安全信用体系等内容。监管措施的突破主要体现在以下几个方面：

（一）明确了监管措施和手段。能源局及派出机构，包括组成的专家组，在进行施工安全检查时，有权力调取相关企业安全管理相关资料，并进行查阅。通过查阅这些相关资料，一是可以查出企业的安全管理状况，提出相关建议；二是可以通过资料是否齐全、完整，反映出企业是否有效实施安全管理；三是通过这些资料，确定是否存在违反法律法规等行为，必要时给予纠正和作为实施处罚依据。

（二）赋予了监管人员现场停工的权力。明确了监管人员有停工的权力。能源局及其派出机构在施工安全检查中，发现有重大生产安全事故隐患，一是要挂牌督办，责令及时整改，二是在分析评估隐患本身存在危害的同时，还要分析在整改过程中，是否会出现其他危害因素，整改前或整改过程中无法保证安全的，可以作出暂时停止施工的处理，或要求作业人员从危险区域撤出，从而保证作业人员生命安全。

（三）建立了约谈、诫勉机制。启用“约谈机制”是一种行之有效的监管措施。《办法》规定，采取的措施中，可以约谈存在生产安全事故隐患整改不到位的单位。

（四）施工安全纳入国家统一的信用体系。安全信用体系建设和公开不良信息，是对监管措施的完善和深化。《办法》明确，要建立电力建设工程施工安全领域相关单位和人员的信用记录，并将其纳入国家统一的信用信息平台，依法公开严重违法失信信息。

强化违法处罚力度和责任追究力度

王晓林指出，《办法》出台之前，国家能源局依据《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规进行监管，《办法》出台后，是对相关法律法规在电力建设方面所表述的监管职责的进一步细化与补充完善，明确国家能源局的监管职责，

一是建立健全电力建设工程安全生产监管机制,制定电力建设工程施工安全行业标准；

二是建立电力建设工程施工安全生产事故和重大事故隐患约谈、诫勉制度；

三是加强层级监督指导，对事故多发地区、安全管理薄弱的企业和安全隐患突出的项目、部位实施重点监督检查。国家能源局派出机构的监管职责，一是部署和组织开展辖区内电力建设工程施工安全监督检查；二是建立电力建设工程施工安全生产事故和重大事故隐患约谈、诫勉制度；三是依法组织或参加辖区内电力建设工程施工安全事故的调查与处理，做好事故分析和上报工作。

王晓林强调，为贯彻落实《安全生产法》和《建设工程安全生产管理条例》，我们增加了对违法行为的处罚，并征求了国务院法制办和有关部委的意见，《办法》罚则部分内容全部有相应的法律依据，法律责任明确、处罚到位。

随着经济社会发展和形势变化，电力建设工程施工安全方面的法律法规缺失对违法行为的责任追究和处罚，难以适应安全生产领域的实际需要。为了加大对安全生产违法行为的惩处力度，《办法》首先堵塞了法律责任处罚的漏洞，对国家能源局及其派出机构主管人员、工程项目建设单位及参建单位的主要负责人、项目负责人及作业人员都明确了应承担的法律责任，明确了违法行为应予以相应的处罚。

强化了对安全生产违法行为的处罚力度和责任追究力度。

《办法》对于违法违规行为，不但规定了要对企业进行处罚，也会对企业的主要负责人、安全生产管理人员进行处罚，是一种双罚制度，同时还会对企业采取相应的“行业禁入”处罚。

从《办法》中可以看出，对责任追究力度较大，如发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依据刑法有关规定追究刑事责任等。《办法》不仅写明了违法处罚的条款，而且直接宣示了谁违法谁就应该接受处罚和制裁，对安全生产起到了保障和促进作用，体现了法律的可实施性和可操作性。